«Su piano regolatore e lottizzazioni è il Consiglio e non la Giunta ad avere il potere di decidere»

Caro direttore, asserire categoricamente che il Piano Regolatore Generale non abbia una scadenza temporale in quanto strumento urbanistico di primo livello e che le lottizzazioni siano state legittimamente approvate dalla giunta comunale – in forza delle norme emanate con la legge statale n. 106/2011 e regionale n. 21/2011 – è un atto che rivela una valutazione approssimativa della loro incidenza sulla legislazione costituzionale ed ordinamentale degli enti locali.

Queste asserzioni non sembrano sintomatiche di un illuminato governo amministrativo ed urbanistico del territorio, scevro da contenziosi ed esente da rischi giudiziari. La tesi che il P.R.G. non abbia una scadenza temporale risente di un’antica prassi, che non è sorretta da alcuna espressa disposizione statale e/o regionale, nonché dell’incapacità storica della politica terlizzese ad affrontare le problematiche degli strumenti urbanistici generali con imparzialità e trasparenza, al di fuori degli interessi dei pochi dominanti .

Basti considerare che il programma di fabbricazione ed il piano regolatore generale sono stati adottati da amministrazioni straordinarie (non dagli organi di governo eletti dai cittadini) molti anni fa ormai, rispettivamente negli anni 1970 e 1993. La scadenza del P.R.G. – che pure deve essere dimensionato, per l’incremento di abitanti previsto in quindici anni dalla legge regionale n° 56/1980 – non è infatti una questione temporale ma, preminentemente, di adeguatezza sostanziale: il P.R.G. deve essere funzionale alla promozione di un armonico sviluppo socio-economico del territorio.

Peraltro, la decadenza quinquennale dei vincoli preordinati all’esproprio e l’iniquità – riconosciuta dalla Corte Costituzionale – della permanenza, persistente o ripetitiva, delle prescrizioni di inedificabilità dei pertinenti suoli sono due elementi che concorrono a intaccare l’efficacia dello strumento urbanistico generale. Non esiste soltanto il cosiddetto ius aedificandi: hanno pari dignità anche i diritti di tutti i cittadini al buon uso del territorio. L’inadeguatezza del P.R.G. è comprovata non solo dalla sua vetustà (essendo stato adottato nell’ormai lontano anno 1993) o dalle improvvide scelte operate dalla commissione straordinaria, bensì, specificatamente, dalle frequenti varianti urbanistiche ad hoc, che non possono non insospettire il cittadino.

Il buon governo del territorio non può prescindere da una attenta ed analitica revisione periodica dello strumento urbanistico generale al fine di adeguarlo alla mutata realtà socio-economica: sia per ravvivare la sua caducata programmazione urbanistica, sia per ricucire gli errori originari della sua progettazione, sia – ancora – per sanare l’evidente disordinato sviluppo edilizio, come, ad esempio, quello che coinvolge la zona artigianale di viale dei Lilium.

La legge regionale n. 21/2001 ha introdotto un’innovativa tipologia di strumento urbanistico generale, il Pug, che si compone di una parte strutturale e di un’altra programmatica, impostazione  più rispondente al buon governo del territorio e del pubblico interesse. Il Comune di Terlizzi farebbe bene ad emulare Corato, che si è dotato di tale strumento urbanistico.  

Peraltro, la Regione Puglia ha diramato una circolare, con la quale viene richiamata l’attenzione dei comuni sulla necessità di adeguare il P.U.G. assoggettandolo alla valutazione ambientale (VAS) e alla valutazione di incidenza ambientale (VIA). Non sembra insensata la tesi secondo cui le prescrizioni ed i vincoli del piano paesaggistico territoriale possano concorrere ad aggravare la caducità del piano regolatore, tanto da rendere indifferibile l’adozione di un nuovo strumento urbanistico generale, come prescritto dalla legislazione regionale. È agevole, pertanto, dedurre che la legislazione regionale sopravvenuta in materia urbanistica possa comportare l’inefficacia del P.R.G.

È irragionevole e anche antigiuridico che la dirigenza tecnica e la giunta comunale siano predisposte ad usurpare, surrettiziamente, il potere esclusivo del consiglio in materia di programmazione mediante la scelta univoca delle lottizzazioni urbanistiche private e, segnatamente, a iniziativa pubblica.

L’asserzione che le lottizzazioni urbanistiche possano senza ombra di dubbio essere approvate dalla giunta in forza della legge statale n. 106/2011 e regionale n. 21/2011 non ha alcun pregio esegetico, non essendo sorretta dai canoni ermeneutici logico-sistematici della legislazione, a cui si farà riferimento a breve.

L’applicazione delle norme sopra citate – che, secondo una distratta esegesi, trasferiscano il potere di programmare e di approvare le lottizzazioni urbanistiche alla giunta comunale – trova infatti impedimento nel combinato disposto di cui all’art. 117 della carta costituzionale e agli articoli 1 e 42 dell’ordinamento istituzionale degli enti locali, approvato con il testo unico n. 267/2000.
La richiamata norma costituzionale stabilisce che la disciplina dell’ordinamento e dell’organizzazione dei comuni, in cui rientrano i poteri esclusivi e non delegabili del consiglio e della giunta (ex articoli 42 e 48 del testo unico n°267/2000), è tassativamente riservata alla potestà legislativa dello Stato.

Orbene, la legge statale n. 106/2011, indicata a sostegno della competenza della giunta in ordine all’approvazione delle lottizzazioni, contiene – anche e purtroppo – il vizio di aver demandato alle regioni di legiferare in tale materia e di non aver ottemperato al comma 4 dell’art. 1 dell’ordinamento comunale. Quest’ultima norma, infatti, prescrive che le leggi della Repubblica non possano introdurre deroghe all’ordinamento comunale, che assume valore di legge rafforzata, se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni.

La norma statale, invocata a sostegno della competenza della giunta per l’approvazione delle lottizzazioni, non ha ottemperato a tale disposto, per cui resta invariato l’art. 42 del T.U. n. 267/2000, secondo cui il potere di programmazione e di approvazione dei piani urbanistici, ivi comprese le lottizzazioni – che sono strumenti attuativi di terzo livello, – sia riservato al consiglio.
In ragione di ciò, la norma statale – inserita maldestramente all’art 5 comma 13 della legge n. 106/2011 – è da ritenere “inutiliter data” oltre a presentare profili di incostituzionalità, avendo rinviato, ancorchè in parte, la disciplina per l’approvazione dei piani attuativi conformi allo strumento urbanistico generale alle regioni.

Ergo, il precitato comma della legge statale n. 106/2011 e la norma, di cui alla l.r. n° 21/2011, hanno prodotto un pasticcio giuridico, che le rendono inattuabili, di dubbia costituzionalità e, potenzialmente, censurabili in caso di impugnativa giurisdizionale in sede amministrativa. La legge regionale della Puglia presenta, in aggiunta, la grossolana anomalia consistente nell’invenzione della competenza eventuale della giunta, in conflitto con i principi e della certezza e trasparenza del diritto, atteso che, la maggioranza dei consiglieri può stabilire, ad libitum, di sottoporre l’adozione ed approvazione delle lottizzazioni al consiglio comunale.

L’articolo 42 del testo unico n. 267/2000 è tassativo. Tale disposizione menziona, espressamente, i piani territoriali ed urbanistici, per cui l’approvazione delle lottizzazioni urbanistiche resta nella sfera degli esclusivi poteri del Consiglio. Detti strumenti urbanistici implicano, peraltro, l’acquisizione al patrimonio comunale delle aree standard e delle opere di urbanizzazione, ovvero la loro monetizzazione. In ragione di ciò, si rafforza la competenza consigliare e si affievolisce la legittimità della probabilità dei ripetuti strumenti urbanistici da parte della giunta comunale.

Le prospettate distrazioni dei legislatori dovrebbero indurre gli operatori del diritto a disapplicare le norme che sconvolgono l’ordine dei poteri, tenendo presente, in aggiunta, che, l’ordinamento giuridico degli enti locali non consente, tassativamente, di trasferire la funzione programmatica dal supremo organo di governo alla giunta, la quale mantiene una funzione meramente esecutiva. Nella descritta obsoleta situazione del P.R.G. e nell’incertezza normativa vi è, inoltre, da considerare che sarebbe oltremodo problematico validare la piena conformità delle singole lottizzazioni al P.R.G., come prescrivono le leggi sub iudice, per trasferire la competenza della loro approvazione alla giunta, che farebbe cosa saggia ad astenersi dall’esercizio dell’azione amministrativa in materia ed a rendersi promotrice del nuovo strumento urbanistico, il P.U.G.

Gli organi comunali farebbero azioni illuminate e meritorie ove sensibilizzassero i legislatori nazionali e regionali ad emanare nuove e chiarificatrici disposizioni nella vexata materia di cui ci si è occupati. In ogni caso, sembra utile fornire il suggerimento secondo cui, laddove l’azione amministrativa presenti due ipotesi procedimentali, sia saggio scegliere quella meno insidiosa: che, nella fattispecie, è rinvenibile nel potere del consiglio comunale di programmare ed approvare le lottizzazioni urbanistiche.