Pozzo Rosso, Consiglio di Stato giudica legittima la delibera che negò permesso di costruire

Il Consiglio di Stato ha ribaltato la sentenza del Tar che aveva accolto il ricorso dei proprietari terrieri che si videro negare il permesso di costruire nella contrada Pozzo Rosso da una delibera del Consiglio comunale del 24 aprile 2007. I proprietari impugnarono la delibera e si videro accogliere dal Tar le loro ragioni. Ma l’appello del Comune al Consiglio di Stato ha confermato invece la legittimità della delibera e dunque rimane il diniego del permesso di costruire a Pozzo Rosso.

Il progetto prevedeva la realizzazione di immobili per attività commerciali e annonarie a piano terra, alloggi per i custodi al primo piano e due livelli interrati per deposito attività commerciali e parcheggio, in un’area estesa per 4.068 metri quadrati, sita in agro di Terlizzi, alla Contrada “Pozzo Rosso”, delimitata a est da via Pisciniello, a sud da Viale dei Lilium e ad ovest da nuova strada di PRG, in zona destinata dallo strumento urbanistico generale ad “attrezzature pubbliche di interesse generale” ed in particolare ad “attrezzature commerciali ed annonarie”.

La sentenza del Consiglio di Stato affronta in prima battuta «la questione della significatività e validità in sè della deliberazione consiliare, avuto riguardo alla contraddizione tra il testo della proposta (riportato nelle premesse della deliberazione unitamente all’indicazione decisoria finale di “approvazione”) e quello della decisione finale adottata dal Consiglio comunale, di tenore reiettivo», e questo perché l’Ufficio Tecnico aveva riportato parere di regolarità tecnico – urbanistica concludendo per la sua approvabilità.

La contraddizione è solo apparente, dice la sentenza, perché in sostanza «l’esito deliberativo è, però, genuinamente ed intelligibilmente contrario alla proposta: nella parte deliberativa vera e propria è infatti chiaramente indicato “Vista la surriportata proposta di deliberazione……Udita la discussione…..Udite le dichiarazioni di voto ed in particolare quella del consigliere Giuga (allegata al resoconto di seduta)…Visto l’esito della votazione (favorevoli nessuno, contrari 9, astenuti 8)….. NON APPROVA…”».

Sull’aspetto definito dal Consiglio di Stato della “sufficienza motivazionale”, la sentenza ricorda che «la deliberazione riporta testualmente le dichiarazioni del consigliere Giuga nel corpo della deliberazione (oltre a menzionare l’allegazione), nella parte del documento immediatamente precedente la verbalizzazione dell’esito della votazione. E’ evidente che così procedendo l’assemblea ha fatto propri i chiari contenuti delle dichiarazioni predette, le quali costituiscono la motivazione del diniego».
Inoltre, non si può sostenere che la natura tecnica delle motivazioni richiedesse un rinvio agli uffici competenti del settore urbanistico: «Se la deliberazione è rimessa al Consiglio comunale –si legge nella sentenza-, l’assemblea è investita della disamina e decisione di tutti gli aspetti rilevanti, ivi compresi quelli tecnici, potendosi pacificamente discostare dal preliminare parere espresso dal dirigente dell’ufficio competente, sempreché, ovviamente, motivi adeguatamente. Nel caso di specie –continua il Consiglio di Stato- l’organo consiliare ha fornito motivazione, affermando che: 1) il progetto è relativo soltanto ad una porzione, peraltro minoritaria, della maglia F4 individuata nella tavola 8.2 e non all’intera area a destinazione omogenea di PRG, come prescritto dall’art. 1.4 punto 2 delle N.T.E. …..; 2) non è sottoscritta da tutti i proprietari interessati (tra cui il Comune, proprietario della struttura pubblica esistente), come prescritto dall’art. 3.2 delle N.T.E; 3) è in contrasto con la previsione di assetto viario prevista dal P.R.G. …costituendo variante allo strumento urbanistico generale; 4) il dimensionamento delle attività previste dal progetto non appare congruo con la destinazione d’uso di commercio all’ingrosso imposta dal PRG, ed il conseguente numero di alloggi è in contrasto con le previsioni di cui all’art. 2.4. lett. d) delle N.T.E., che impone un unico alloggio per ogni impianto».

Per il Consiglio di Stato è dirimente proprio la questione sulla viabilità del perimetro dell’area. Per il loro progetto infatti i proprietari si avvalgono dello strumento previsto dalla legge regionale 20 del 2001 per la quale “i proprietari che rappresentino, in base alla superficie catastale, almeno il 51 per cento degli immobili compresi entro il perimetro dell’area interessata possano presentare un Piano Urbanistico Esecutivo” e che “la deliberazione di approvazione del PUE ha efficacia di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza degli interventi ivi previsti, ai fini della acquisizione pubblica degli immobili mediante espropriazione”.
«Dunque –spiega il Consiglio di Stato- uno strumento peculiare che, anche ove proceda ad iniziativa di privati, implica l’immanente interesse pubblico dell’intervento. (…) Nel caso di specie, è la stessa amministrazione proprietaria di una parte cospicua delle aree ricomprese nella maglia F/4 a negare, in forza della sua, invero duplice, posizione di proprietaria e di Ente territoriale deputato al perseguimento dell’interesse urbanistico, ad opporsi, e tanto fa sul presupposto che tutta la maglia in questione, e non solo la porzione assunta in progettazione dagli interessati, necessiti di sistemazione urbanistica unitaria in ragione dell’insufficienza di standards.Trattasi di valutazione discrezionale, sebbene esplicitata attraverso il richiamo al concetto di maglia, di cui all’art. 1.4 n. 2 delle n.t.a, che attiene proprio alla dubbia pubblica utilità di un intervento che si proponga di “sistemare” urbanisticamente solo una porzione di una maglia che nell’idea pianificatoria dell’amministrazione necessita invece di una coerente progettazione d’insieme, a motivo, tra l’altro, proprio della presenza, nella maglia, di una struttura pubblica che ha costituito la stessa ragion d’essere dell’inserimento dell’area in zona F».

Va sgomberata anche l’interpretazione che veda nell’area un cosiddetto sub comparto. «Pur a voler ricavare l’esistenza di una sub maglia (sulla base di un’analisi della viabilità) non espressamente contemplata dal PRG –si legge ancora nella sentenza-, di certo siffatta operazione non può, di per sé sola, essere sufficiente a legittimare interventi attuativi quali quelli evocati, in assenza di espresse indicazioni del Pianificatore».

Di seguito il testo integrale della sentenza.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5192 del 2009, proposto da:
Comune di Terlizzi in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Enzo Augusto, con domicilio eletto presso Enzo Augusto in Roma, viale Mazzini, 73, sc. B, int. 2;
contro
De Palma Mario, Malerba Geltrude, Cagnetta Pasquale, Cagnetta Damiano, Cagnetta Vincenzo Francesco Massimo, Cagnetta Maria, Cagnetta Damiano,Domenico Mugnolo, Cagnetta Maria Letizia, tutti rappresentati e difesi dagli avv. Francesco Muscatello, Gabriele Bavaro, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, 2;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PUGLIA – BARI – Sezione I n. 00565/2009, resa tra le parti, concernente diniego approvazione sistemazione urbanistica.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di De Palma Mario, Malerba Geltrude, Cagnetta Pasquale, Cagnetta Damiano, Cagnetta Vincenzo Francesco Massimo, Cagnetta Maria, Cagnetta Damiano, Domenico Mugnolo, Cagnetta Maria Letizia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2012 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati Stefano Scarano in sostituzione di Enzo Augusto e Gabriele Bavaro;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Gli odierni appellati, proprietari della maggior parte delle aree ricomprese nel “sub”-comparto F/4 del comune di Terlizzi, presentavano, in data 29 settembre 2005, un progetto di sistemazione urbanistica di un’area estesa metri quadrati 4.068 – sita in agro di Terlizzi, alla Contrada “Pozzo Rosso”, delimitata a est da via Pisciniello, a sud da Viale dei Lilium e ad ovest da nuova strada di PRG, in zona destinata dallo strumento urbanistico generale ad “attrezzature pubbliche di interesse generale” ed in particolare ad “attrezzature commerciali ed annonarie”.
Il progetto prevedeva la realizzazione di immobili per attività commerciali e annonarie a piano terra, alloggi per i custodi al primo piano e due livelli interrati per deposito attività commerciali e parcheggio, riportava parere di regolarità tecnico – urbanistica dell’ufficio tecnico che concludeva per la sua approvabilità (relazione tecnica del 7 giugno 2006).
Il Consiglio comunale poneva all’ordine del giorno del 3 novembre 2006, l’approvazione del progetto, ma dopo alcuni rinvii, con la delibera del 24 aprile 2007, adottava un provvedimento di “non approvazione” del progetto.
La deliberazione era gravata dinanzi al TAR Puglia. I ricorrenti lamentavano, in quella sede, l’intrinseca contraddittorietà della delibera consiliare e la assoluta carenza di motivazione anche in relazione al parere favorevole dell’ufficio tecnico.
Il TAR , in ordine alla deliberazione, rilevava l’assenza di consequenzialità tra il deliberato e la parte espositiva. Quanto alla motivazione osservava che, trattandosi di profili tecnico urbanistici, il Consiglio comunale avrebbe dovuto rivolgere appositi quesiti all’ufficio tecnico per acquisire elementi di conoscenza, piuttosto che esprimere frettolosamente un diniego basato sulle valutazioni rappresentate nell’assemblea da un consigliere, tra l’altro non formalmente recepite dall’assemblea.
Nel merito dei motivi di diniego, il Tribunale comunque osservava: a) in ordine all’obiezione che il progetto riguardasse solo un parte del comparto, che l’art 1.4 n. 2 delle n.t.a. non imponeva la unitarietà della sistemazione urbanistica, né escludeva la possibilità di intervento limitato alla parte residuata da un precedente intervento edilizio, peraltro di proprietà comunale; b) quanto al presunto contrasto con la previsione di assetto viario prevista dal p.r.g. (che ingloba nella maglia il primo tratto di via Pisciniello a partire da viale dei Lilium), che il tratto di via Pisciniello, peraltro di proprietà comunale, non era interessato dal progetto in questione; c) in relazione agli aspetti commerciali, che il dimensionamento della struttura progettata era compatibile con la destinazione di commercio all’ingrosso.
Propone appello il Comune di Terlizzi.
Secondo l’appellante, il Consiglio comunale, quale organo competente all’approvazione finale del progetto, ben poteva discostarsi dal parere tecnico del dirigente dell’ufficio urbanistica, adeguatamente motivando in proposito. Nella specie la motivazione sarebbe rinvenibile nella dichiarazione di uno dei consiglieri, fatta in nome dell’intero gruppo consiliare di appartenenza. I quattro profili ostativi evidenziati nel documento allegato al verbale della seduta sarebbero esaustivi, ed in quanto portatori di una precisa ricostruzione giuridico-fattuale (in contrasto con quella prospettata dal dirigente) non necessitavano di ulteriore confronto istruttorio con il dirigente proponente. Le osservazioni compiute in proposito dal primo Giudice sarebbero erronee in quanto le tre maglie in aree F4 previste dal PRG costituirebbero lo sviluppo di attività e strutture pubbliche già esistenti, sicché la progettazione avrebbe dovuto contemplare necessariamente l’intera maglia, pena la compromissione degli standard e delle esigenze urbanistiche. L’intera maglia ha un’estensione di 12.700 mq, di cui il 68% è di proprietà pubblica (mercato ortoflorofrutticolo), il resto, di proprietà privata, sarebbe solo in parte rappresentato dagli appellati (28% dell’intera area). L’esigua percentuale rappresentata dai proprietari (rispetto all’intera maglia) inibirebbe la presentazione di progetti vincolanti anche per i proprietari non sottoscrittori. Il tratto di strada di via Pisciniello, previsto in progetto, costituirebbe un’inammissibile variante al PRG (l’iniziale previsione contenuta le PRG sarebbe stata infatti eliminata). Il progetto contemplerebbe la realizzazione di tredici piccoli locali (box) da destinare ciascuno, autonomamente, a commercio pubblico all’ingrosso, con altrettanti alloggi per “custode”: il numero di alloggi e l’esigua superficie di vendita disvelerebbero la natura “residenziale” dell’intervento progettato.
Gli appellati, ritualmente costituitisi, hanno spiegato difese. Le parti hanno scambiato memorie e repliche in vista dell’udienza di discussione, argomentando ulteriormente le tesi inizialmente prospettate.
La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 22 maggio 2012.
L’appello è fondato.
Deve preliminarmente essere affrontata la questione della significatività e validità in sè della deliberazione consiliare, avuto riguardo alla contraddizione tra il testo della proposta (riportato nelle premesse della deliberazione unitamente all’indicazione decisoria finale di “approvazione”) e quello della decisione finale adottata dal Consiglio comunale, di tenore reiettivo.
La contraddizione è solo apparente essendo l’aporia imputabile alla tecnica di collazione della deliberazione e di formulazione della proposta che, anziché essere riportata, in “premessa”, nella sola componente puramente propositiva, è stata trascritta comprensiva anche del testo della “prevista” approvazione, secondo una prassi deliberativa probabilmente invalsa nell’Ente.
L’esito deliberativo è, però, genuinamente ed intelligibilmente contrario alla proposta: nella parte deliberativa vera e propria è infatti chiaramente indicato “Vista la surriportata proposta di deliberazione……Udita la discussione…..Udite le dichiarazioni di voto ed in particolare quella del consigliere Giuga (allegata al resoconto di seduta)…Visto l’esito della votazione (favorevoli nessuno, contrari 9, astenuti 8)….. NON APPROVA…”.
Eliminato il dubbio della contraddittorietà e della sua efficacia invalidante, rimane quello della sufficienza motivazionale.
La deliberazione riporta testualmente le dichiarazioni del consigliere Giuga nel corpo della deliberazione (oltre a menzionare l’allegazione), nella parte del documento immediatamente precedente la verbalizzazione dell’esito della votazione. E’ evidente che così procedendo l’assemblea ha fatto propri i chiari contenuti delle dichiarazioni predette, le quali costituiscono la motivazione del diniego.
Né può sostenersi, come pur ha fatto il giudice di prime cure, che la natura tecnica delle motivazioni richiedesse un rinvio all’Ufficio urbanistica: se la deliberazione è rimessa al Consiglio comunale, l’assemblea è investita della disamina e decisione di tutti gli aspetti rilevanti, ivi compresi quelli tecnici, potendosi pacificamente discostare dal preliminare parere espresso dal dirigente dell’ufficio competente, sempreché, ovviamente, motivi adeguatamente.
Nel caso di specie l’organo consiliare ha fornito motivazione, affermando che: 1) il progetto è relativo soltanto ad una porzione, peraltro minoritaria, della maglia F4 individuata nella tavola 8.2 e non all’intera area a destinazione omogenea di PRG, come prescritto dall’art. 1.4 punto 2 delle N.T.E. …..; 2) non è sottoscritta da tutti i proprietari interessati (tra cui il Comune, proprietario della struttura pubblica esistente), come prescritto dall’art. 3.2 delle N.T.E; 3) è in contrasto con la previsione di assetto viario prevista dal P.R.G. …costituendo variante allo strumento urbanistico generale; 4) il dimensionamento delle attività previste dal progetto non appare congruo con la destinazione d’uso di commercio all’ingrosso imposta dal PRG, ed il conseguente numero di alloggi è in contrasto con le previsioni di cui all’art. 2.4. lett. d) delle N.T.E., che impone un unico alloggio per ogni impianto”.
Appare dirimente il primo punto.
L’art.1.4.2 delle Norme Tecniche definisce “Maglia urbanistica” l’area a destinazione omogenea delimitata perimetralmente dalla viabilità di P.R.G. o dal P.P.A. Ed in effetti, la maglia F/4 – della quale di discute – individuata dal PRG, è perimetrata da viabilità (nuova strada di PRG – via Ravenna; via San Francesco; via Rimini – viale del Lilium). La stessa risulta altresì parzialmente edificata (settore est) essendo ivi presente una struttura commerciale di proprietà comunale.
Secondo il giudice di prime cure, l’art. 1.4 n. 2 delle n.t.a. si limita a definire la maglia, ma non impone la unitarietà della sistemazione urbanistica, né esclude la possibilità di intervento limitato alla parte residuata da un precedente intervento edilizio.
L’affermazione non può essere condivisa.
Giova evidenziare che lo strumento di cui si intendono avvalere i proprietari proponenti non è previsto dalle N.T.E., ma dall’art. 16 delle legge regionale n. 20/2001, il quale prevede che “i proprietari che rappresentino, in base alla superficie catastale, almeno il 51 per cento degli immobili compresi entro il perimetro dell’area interessata possano presentare un Piano Urbanistico Esecutivo” e che “la deliberazione di approvazione del PUE ha efficacia di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza degli interventi ivi previsti, ai fini della acquisizione pubblica degli immobili mediante espropriazione”.
Dunque uno strumento peculiare che, anche ove proceda ad iniziativa di privati, implica l’immanente interesse pubblico dell’intervento; il che a sua volta giustifica l’attivazione di poteri pubblici di natura ablatoria nei confronti dei proprietari dissenzienti.
Ciò implica, in forza del principio di legalità e tipicità posto a garanzia dell’integrità delle posizioni giuridiche individuali, che le fattispecie debbano essere chiaramente e preventivamente definite dalla norma primaria, con esclusione di interpretazioni che possano dar luogo all’estensione dei poteri in danno di terzi.
Nel caso di specie, è la stessa amministrazione proprietaria di una parte cospicua delle aree ricomprese nella maglia F/4 a negare, in forza della sua, invero duplice, posizione di proprietaria e di Ente territoriale deputato al perseguimento dell’interesse urbanistico, ad opporsi, e tanto fa sul presupposto che tutta la maglia in questione, e non solo la porzione assunta in progettazione dagli interessati, necessiti di sistemazione urbanistica unitaria in ragione dell’insufficienza di standards.
Trattasi di valutazione discrezionale, sebbene esplicitata attraverso il richiamo al concetto di maglia, di cui all’art. 1.4 n. 2 delle n.t.a, che attiene proprio alla dubbia pubblica utilità di un intervento che si proponga di “sistemare” urbanisticamente solo una porzione di una maglia che nell’idea pianificatoria dell’amministrazione necessita invece di una coerente progettazione d’insieme, a motivo, tra l’altro, proprio della presenza, nella maglia, di una struttura pubblica che ha costituito la stessa ragion d’essere dell’inserimento dell’area in zona F.
Dinanzi ad un siffatto quadro, risulta, invero, fuorviante discorrere dell’autonoma configurabilità di un subcomparto ai fini espropriativi prima, ed edificatori poi, quasi esso fondasse una posizione giuridica acquisita sulla base della legge, contro la stessa volontà dell’amministrazione che ha pianificato l’area nell’ambito di un’indivisa maglia F/4.
Né diversi principi possono ricavarsi dall’art. 27, comma 5 della legge 166 del 2002, richiamato dal giudice di prime cure quale espressione del metodo della maggioranza catastale nell’ambito degli strumenti urbanistici attuativi, poiché, in disparte la tipicità e peculiarità della previsione normativa citata, essa implica l’avvenuta risoluzione delle questioni relative, più in radice, all’esperibilità dello strumento consorziale e coattivo per lo sviluppo in ambito comunale dell’area F – strumento – che invece, in ragione di quanto anzidetto, presuppone una previa base legale e pianificatoria chiara a tutela dei proprietari dissenzienti.
Nel caso di specie, pur a voler ricavare l’esistenza di una sub maglia (sulla base di un’analisi della viabilità) non espressamente contemplata dal PRG, di certo siffatta operazione non può, di per sé sola, essere sufficiente a legittimare interventi attuativi quali quelli evocati, in assenza di espresse indicazioni del Pianificatore.
Tanto è sufficiente ad accogliere l’appello e ad affermare, in riforma della sentenza di primo grado, la legittimità della delibera impugnata, apparendo ultroneo l’esame delle ulteriori doglianze relative al quomodo della progettazione.
Avuto riguardo alla peculiarità e complessità della controversia, le spese del doppio grado possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado di parte appellata.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere
Raffaele Potenza, Consigliere
Giulio Veltri, Consigliere, Estensore
  
L’ESTENSORE  IL PRESIDENTE
  
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/06/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)